Birokrasi Masa Kolonial

Birokrasi Masa Kolonial

Pelayanan publik pada masa pemerintahan kolonial belanda

tidak terlepas dari sistem administrasi pemerintahan yang berlangsung pada saat itu. Kedatangan penguasa kolonial tidak banyak mengubah sistem birokrasi dan administrasi pemerintahan yang berlaku di Indonesia. Sistem pemerintahan yang dikembangkan pemerintah kolonial justru sepenuhnya ditujukan untuk mendukung semakin berkembangnya pola paternalistik yang telah menjiwai sistem birokrasi pada era kerajaan. Pemerintah kolonial memiliki kebijakan untuk tidak begitu saja menghapus sistem ketatanegaraan yang sudah ada sebelumnya. Sebagai bangsa pendatang yang ingin menguasai wilayah bumi nusantara, baik secara politik maupun ekonomi, pemerintah kolonial sepenuhnya menyadari bahwa keberadaannya tidak selalu aman. Pemerintah kolonial kemudian menjalin hubungan politik dengan pemerintah kerajaan yang masih disegani oleh masyarakat. Motif utama pemerintah kolonial menjalin hubungan politik adalah dalam rangka berupaya menanamkan pengaruh politiknya terhadap elite politik kerajaan.

Selama pemerintahan kolonial berkuasa di Indonesia terjadi dualisme sistem birokrasi pemerintahan. Disatu sisi telah mulai diperkenalkan dan diberlakukan sistem administrasi kolonial (Binnenlandsche Bestuur) yang mengenalkan sistem birokrasi dan administrasi modern, sedangkan pada sisi lain sistem administrasi tradisional (Inheemsche Bestuur) masih tetap dipertahankan oleh pemerintah kolonial. Birokrasi pemerintahan kolonial disusun secara hierarki yang puncaknya pada Raja Belanda. Dalam mengimplementasikan kebijakan pemerintahan dinegara negara jajahan, termasuk di Indonesia, Ratu Belanda menyerahkan kepada wakilnya, yakni seorang Gubernur Jenderal. Kekuasaan dan kewenangan Gubernur Jenderal meliputi keputusan politik dinegara jajahan yang dikuasainya.

Struktur pemerintahan dinegara jajahan menempatkan gubernur jenderal pada posisi yang sangat berkuasa atas segala sesuatu urusan didalam wilayah jajahan. Gubernur jenderal dalam melaksanakan tugasnya dibantu oleh para gubernur dan residen. Gubernur merupakan wakil pemerintah pusat yang berkedudukan dibatavia untuk wilayah provinsi, sedangkan ditingkat kabupaten terdapat asisten residen dan pengawas. Keberadaan asisten residen dan pengawas diangkat oleh gubernur jenderal untuk mengawasi bupati dan wedana dalam menjalankan pemerintahan sehari-hari. Sistem tersebut yang telah membedakan perilaku birokrasi daerah sebelum pemerintah kolonial belanda berkuasa.

Pada zaman kerajaan, peran bupati sebagai kepala daerah diangkat dari kalangan pribumi yang mempunyai kekuasaan otonom dalam menjalankan pemerintahan tanpa ada pengawasan dari sultan. Pengawasan dari raja hanya diperuntukkan dalam momen momen tertentu saja, seperti tradisi menghadap raja setiap tahun disertai dengan mengirim upeti kepada raja. Kondisi tersebut berubah pada masa pemenrintah kolonial belanda berkuasa. Wewenang bupati dalam memerintah daerahnya tidak lagi otonom, melainkan telah dibatasi UU dengan mendapat kontrol dari pengawas yang ditunjuk oleh pemerintah pusat. (Suwarno, 1994)

Pembaruan birokrasi kerajaan di Kasultanan Yogyakarta selanjutnya dipusatkan dilembaga kepatihan yang mengurusi jalannya pemerintahan kerajaan sehari-hari. Dalam rangka meningkatkan kesejahteraan umum, pemerintah kolonial menciptakan jawatan jawatan yang sebagian diurus oleh pegawai pegawai belanda yang berada dibawah perintah residen. Jawatan jawatan yang dibentuk tersebut dibawah koordinasi oleh pepatih dalem yang merupakan pemimpin dari departemen yang dibentuk oleh birokrasi kerajaan yang berada dibawah kekuasaan sultan. Pembaruan yang dilakukan oleh pemerintah kolonial tersebut membutuhkan biaya yang tidak sedikit. Oleh karena itu, penerapan manajemen keuangan modern kemudian dilakukan melalui pemisahan antara keuangan kasultanan dengan keuangan keraton yang dikelola sultan untuk kepentingan rumah tangga istana.

Perubahan birokrasi pemerintahan tersebut membuat pemerintah kolonial belanda untuk mengadakan perubahan hak pemakaian tanah rakyat. Pada tahun 1918 diadakan perubahan hak pemakaian tanah. Petani, yang semula mempunyai hak pakai tanah secara komunal, diubah menjadi hak pakai perseorangan dan dapat diwariskan  atau dijual. Keberadaan tanah lungguh dan kabekelan[2] dan yang mengelola tanah tersebut juga turut dihapuskan. Pemerintah kolonial kemudian membentuk kelurahan dan pengaturan pemungutan pajak.

Pembaruan kebijakan birokrasi yang dilakukan oleh pemerintah kolonial tersebut merupakan salah satu bentuk upaya yang dilakukan belanda untuk tetap dapat mengontrol dan mengurangi peran birokrasi tradisional. Meskipun terjadi pembaruan sistem birokrasi pada masa pemerintahan kolonial, secara substansial sebenarnya tidak mengubah corak birokrasi pemerintah dalam berhubungan dengan publik. Sentralisasi dalam birokrasi masih tetap dominan dalam peraktik penyelenggaraan kegiatan negara. Pembuatan berbagai keputusan dan kebijakan publik oleh birokrasi pemerintahan tidak pernah bergeser dari penggunaan pola top-down, kecenderungan semakin tingginya peran pemerintah pusat dalam proses formulasi kebijakan pemerintah masih sangat mewarnai sistwm pemerintahan yang terbentuk. Inisiatif dan peran dari birokrasi pemerintah lokl tidak banyak berfungsi, semua inisiatif kebijakan dan otoritas formal berasal dari pemerintah pusat. Hierarki kekuasaan sangat kentara pada semua tingkat komunikasi kebijakan dalam birokrasi yang berlaku.

Pada masa pemerintah kolonial, jumlah pegawai birokrasi relatif lebih kecil dibandingkan birokrasi negara – negara Asia Tenggara lainnya (Evers, 1987). Struktur birokrasi pemerintahan kolonial didesain dalam bentuk struktur yang ramping tetapi efisien dengan ditopang oleh kekuatan militer yang kuat dan profesional. Jumlah pegawai pemerintahan kolonial yang sangat kecil dan terbatasnya instansi serta dinas-dinas pemerintah, menjadikan pola pemberian pelayanan kepada masyarakat masih sangat terbatas.

Menurut Soebijanto (1984) pada masa pemerrintahan kolonial belanda hanya terdapat 12 sektor atau bidang pelayanan yang disediakan bagi masyarakat. Cakupan pelayanan publik yang diselenggarakan oleh birokrasi kolonial pada masa itu, lebih banyak terkait dengan penyediaan infrastruktur fisik. Pembangunan insfrastruktur fisik lebih menjamin akses bagi pemerintah kolonial untuk menguasai berbagai SDA yang terkandung didalam wilayah jajahan.

Kasultanan Yogyakarta pada masa pemerintahan kolonial belanda mendapat perlakuan khusus, yakni merupakan daerah yang mempunyai kedudukan politik lebih tinggi daripada daerah otonom biasa.[3] Pihak pemerintah kolonial belanda memberikan toleransi kepada Kasultanan Yogyakarta untuk menjalankan pemerintahan sendiri sesuai hukum adat dengan ketentuan-ketentuan yang dicantumkan dalam kontrak politik. Bupati padamasa kolonial turut berperan sebagai agen pemenuhan ambisi politik dan kepentingan dagang pemrintah kolonial belanda (Suwarno,1994).

Berkembangnya sikap feodalisme ditubuh birokrasi kolonial membawa berbagai konsekuensi terhadap penyelenggaraan pelayanan publik. Pembentukan eos kerja juga mengalami feodalisme, seperti dalam penyelesaian tugas hanya berorientasi pada petunjuk pimpinan, tumbuhnya image bahwa pimpinan selalu bertindak benar, pimpinan tidak dapat disalahkan, tetapi sebaliknya seorang bawahan yang dianggap tidak mampu menerjemahkan kehendak pimpinan dan berbagai sikap pimpinan yang memperlihatkan adanya kultur marginalisme dikalangan aparat birokrasi bawah. Perilaku feodalistik dalam birokrasi yang dilestarikan oleh pemerintah kolonial ikut memberikan kontribusi besar terhadap munculnya patalogi birokrasi, terutama tindak korupsi didalam birokrasi.

Mas’oed (1994) menyatakan bahwa faktor kultural pada masyarakat Indonesia umumnya cenderung kondusif untuk mendorong terjadinya korupsi, seperti nilai atau tradisi pemberian hadiah kepada pejabat pemerintah. Akar kultural pada masyarakat Indonesia yang nepotis juga telah memberikan dorongan bagi terjadinya tindakan korupsi. Korupsi secara struktural juga dapat diakibatkan oleh adanya faktor dominannya posisi birokrasi pemerintah sebagai sumber utama penyedia barang, jasa, lapangan kerja, dan sebagai pengatur kegiatan ekonomi. Dominasi negara yang mengerdilkan kekuatan lain dalam masyarakat menjadikan birokrasi menguasai sebagian besar informasi kebijakan untuk mempengaruhi opini publik.

  1. Birokrasi Masa Orde Baru

            Berakhirnya masa pemerintahan kolonialisme di Indonesia membawa perubahan sosial politik yang sangat berarti bagi kelangsungan sistem birokrasi pemerintah. Perbedaan-perbedaan pandangan yang terjadi di antara pendiri bangsa di awal masa kemerdekaaan tentang bentuk negara yang akan didirikan, termasuk dalam pengaturan birokrasinya, telah menjurus kearah disintegrasi bangsa dan kebutuhan aparatur pemerintah. Perubahan bentuk negara dari negara kesatuan berdasarkan UUD 1945 menjadi negara federal atau serikat berdasarkan Konstitusi RIS pada tahun 1950 melahirkan kondisi dilematisdalam cara pengaturan aparatur pemerintah. Setidak-tidaknya terdapat dua persoalan dilematis menyangkut aparat birokrasi pada saat itu. Pertama, bagaimana cara menempatkan pegawai Republik Indonesia yang telah berjasa mempertahankan Republik Indonesia, tetapi relatif kurang memiliki keahlian dan pengalaman kerja yang memadai. Kedua, bagaimana menempatkan pegawai yang telah bekerja pada pemerintah Belanda yang memiliki keahlian, tetapi dianggap berkhianat atau tidak loyal terhadap negara Republik Indonesia (Menpan, 1995).


Baca juga :

Close
Menu